2021年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进一步深化税收征管改革的意见》，对深化税收征管改革作出全面部署，明确提出要“全面推进税收征管数字化升级和智能化改造”“大力推行优质高效智能税费服务”，以期到2023年“基本建成‘线下服务无死角、线上服务不打烊、定制服务广覆盖’的税费服务新体系，实现从无差别服务向精细化、智能化、个性化服务转变”。加快建设更加精准、更为高效、更多场景、更趋便捷、更易操作的数字化智慧化税费服务体系，是推动我国实现税务执法、服务、监管与大数据智能化应用深度融合、高效联动、全面升级，建设具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的税收征管体系的重要一环。

　　一、数字化智慧化税费服务的内涵及特点

　　纳税服务的概念源于20世纪50年代的美国，主要是指税务机关为帮助纳税人了解和遵从税法而开展的相关工作。欧盟将其定义为“税务部门涉及纳税人登记、识别、管理、认证、授权的系列活动”。自2019年起，我国社会保险费和非税收入征管职责划转到税务部门，纳税服务也随之升级为税费服务。税费服务的实质就是税务机关设立并提供的一系列征纳双方交互方式，这种交互方式有利于保护纳税人缴费人的合法权益，帮助其了解和遵从税法。随着“大智移云物区”等信息技术的不断迭代，税费服务也正在经历从基于传统IT架构的信息化管理，迈向以“数据+算法”为核心、基于云架构的智能化系统，通过精准识别和分析纳税人缴费人的行为与需求，精确配置服务资源，高效提供所需服务的转变。同时，伴随着智能办税数字化时代的到来，以数字化为基础的税费服务正在逐步与执法、服务、监管融合，增加了纳税人缴费人与税务部门的交互性，超越了产品的范畴，已成为一个智慧化的服务体系。本文认为，数字化智慧化税费服务具备以下三个明显的特点。

　　一是拥有智慧核心，及时认知纳税人缴费人的服务需求。克劳德·香农认为，“信息是用来减少随机不确定性的东西，信息的价值是确定性的增加”。数字化智慧化税费服务的本质就是在税法遵从的框架内，运用基于大数据的“数据+算法”，识别需求，预测行为，优化服务；当需求、环境发生变化时，能够快速、实时、精准地作出反应，提供所需要的服务交互方式。

　　二是集成服务工具，不断推动服务资源的智能优化。智能是一个主体对外部环境的变化作出反应的能力。智慧化税费服务体系由众多基础的智能服务单元组成，这些基础的智能单元一般具有感知、分析、优化、执行功能。若干个小单元组成不同的小系统，小系统互联互通互动，堆叠集成，构建复杂业务链，集成服务功能，以满足越来越复杂、越来越多元化的服务需求。

　　三是定义全新标准，全面推动税费服务跨越式发展。现有技术正在颠覆传统税费服务的运营模式和流程，并挑战现有的税收业务边界。税费服务的边界因业务（需求）延伸融合了执法、监管的内容。全新数字化智慧化税费服务旨在实现这样一个目标，即全媒介、全终端、全业务、全天候保障纳税人缴费人获得简洁、清晰、快捷、准确的服务体验。

　　二、当前我国数字化智慧化税费服务建设现状及不足

　　近年来，我国税务机关一直尝试将最先进的技术应用到税收管理服务体系中。2015年起，国家税务总局开始实施“互联网+税务”行动计划，基于大数据、云计算等新兴技术，开发智能应用程序，完善电子税务局功能，推动人工智能（AI）功能运用，大力推行优质高效的智能税费服务，初步建立了以电子税务局为基本应用的纵向贯通五级税务机关、横向联接其他部门的数字化税费服务体系，但距离数字化智慧化税费服务的建设目标，仍存在一些差距，具体表现为以下四方面。

　　一是创新投入较大但设备使用效能不彰。各级税务机关在探索大数据、5G、虚拟现实、人工智能等新兴技术的应用创新上投入较大，但由于软硬件升级迭代快，开发出来的产品大都存在使用效能不足、后期运维成本较高等情形。例如，近年来投入使用的咨询（导税）机器人由于功能单一，实际使用率并不高。此外，随着纳税人缴费人数量的快速增长和减税降费政策的密集出台，纳税人缴费人对智能申报、智能咨询等功能的需求日益增加，但我国在此方面的投入仍然不够。又如，在智能咨询功能开发上，所需的自然语言处理和深度学习核心技术应用成熟度相对较低，亟须在算法和算力上进行突破和创新，以尽快改善问题匹配度和答复准确率，达到预期目标。

　　二是服务于数字经济的技术研发投入不足。数字时代背景下，市场主体资源配置、生产经营、组织架构等模式日新月异，行业边界模糊，涉税业务也愈加复杂。数字经济的发展不仅改变了纳税人传统的经营理念，还推动了税费服务边界在时空上的突破，而税务机关对此却未做好充分准备，对新业态缺乏有效的数字化监管手段，传统方法难以有效应对海量数据的分析需求；技术研发上向新产业新业态新模式的渗透不足，未确立“以平台监管平台，以技术监控技术”的业务需求，缺乏系统的研发跟进和技术储备。

　　三是核心算法不优、工具功能单一。“算法”是税费服务的“智慧”所在，“集成”是工具设计的基本要求。二者都需要通过需求调研、数据积累、跨系统数据集成以及人工智能训练等得以提升。目前多数自助设备功能单一，如车辆购置税自助办税设备，在“算法”和“功能”的集成上，难以支撑纳税人缴费人同时发起的多项需求。有必要通过主动分析纳税人缴费人的行为习惯，应用成熟技术（如应用程序接口）将服务监管需求嵌入业务活动之中，逐步提高税费服务工具的集成度，以满足其日益增长的具有不确定性的税费服务需求。

　　四是基础数据管理和信息共享保障机制尚不健全。目前智慧服务所依托的基础数据库还不够完善，数据质量难以管控。例如，各地各级税务机关间的税收信息未能即时整理和交换，跨部门数据及应用的实时对接也未实现；数据采集环节缺乏科学统一管理，容易造成数据的重复采集或遗漏；数据使用的有效性及安全性仍有待进一步加强，缺少有效的数据核实、分析和评估手段。此外，“信息孤岛”现象仍普遍存在，系统的融合集成和信息共享有待进一步加强。

　　三、数字技术在各国纳税服务中的应用现状与经验借鉴

　　当前，世界各国都在积极运用大数据和人工智能技术，加快自身数字税务建设，税收治理能力因此得到一定提升，纳税服务实现快速转型，但各国在税制结构、办税内容、服务能力等方面依旧存在差异，纳税服务数字化建设进度不一。

　　（一）应用现状

　　一是数字“画像”洞察纳税人行为。数字画像是税务机关运用“数据+算法”认知纳税人行为规律，开展需求分析和行为预测的活动。即通过获取纳税人在内外部系统中海量的非结构化历史数据，运用人工智能的理念和方法，深入挖掘纳税人的行为偏好，提炼群体性的需求，有针对性地开展分类服务。例如，英国税务及海关总署通过纳税人行为洞察力研究，重新修订了欠税管理呼叫中心的工作指南，并改进了呼叫中心程序，不仅减轻了新员工的工作强度，更使同意清欠的比例提高了20％。俄罗斯联邦税务局依托增值税发票信息及纳税人申报数据，开发了自动化增值税遵从系统，通过可视化的图表、图形和数据，监控货物和服务的整个生命周期（从生产者到最终消费者），及时发现风险、启动稽查并予以处理。

　　二是“多元”集成办税服务工具。各国在识别确认纳税人涉税事项优化需求基础上，重点就纳税服务渠道设置、电子税务功能集成、征管系统数据整合以及新兴技术在智能辅助纳税申报中的应用等方面进行了探索，持续优化纳税人的办税体验。例如，加拿大税务局通过引入新的自助服务选项，如自动填写纳税申报表、在线更正申报、简易申报等，来提升纳税人满意度。在澳大利亚，纳税人可通过手机、平板电脑等多种设备登录澳大利亚政府网站（myGov），连线操作自助报税系统（myTax）。myTax系统具有预填申报表、风险预警等便利功能。税务部门可通过使用“最临近法”分析工具进行风险排查，再依据结果作出决策。日本国税厅的综合征管（KSK）系统可采集和存储所有涉税数据（含纳税人申报数据和第三方报告数据），并通过对接e-Tax系统，接受网上申报。同时OCR纸质申报表自动识别系统的研发，使得批量扫描纸质申报表并同步录入信息系统成为可能。

　　三是虚拟数字助理降低征管成本。部分数字化进程发展较快的国家已经开始使用智能“云服务”，即基于人工智能、虚拟现实、语言识别及合成和机器学习等技术，开发应用各种具备一定“智慧”、能够使用自然语言与人交流的虚拟数字助理。24小时无间断在线解答纳税疑难问题，打通征纳沟通的时空限制，实时互动、快速响应，降低自主纳税难度，提高纳税遵从度，在便利纳税人的同时也减轻了税务机关的征管成本与行政开支。例如，新加坡国内收入局开发了一款虚拟助手AskJamie，可利用自然语言处理引擎理解公众提出的问题，并作出适当回应。当问题过于复杂时，AskJamie还可通过与纳税人逻辑缜密的多轮交互，挖掘深度信息，再提供合理答案。如果问题仍得不到解决，纳税人还可在线咨询税务官员；此时，税务官员的答复将被用于进一步训练智能助手。瑞典税务局使用人工智能和机器学习技术创建了TAIS项目，用于简化本土企业雇佣非瑞典人的纳税服务流程。此外，瑞典税务局还创建了名为Skatti的税务AI机器人，24小时为纳税人在线解答常见的涉税问题。

　　四是机器学习算法辅助税务决策。在高效经验学习能力和数据模块的叠加下，机器学习算法能够自主学习、精准分析相关数据，为纳税人和税务机关提供涉税决策辅助。一方面，纳税人可以根据企业生产经营数据智能分析判断税收负担，选择最优生产销售活动方案，既有助于化解涉税风险，又能降低纳税成本；另一方面，税务机关运用大数据技术，多维度、多元化监测分析涉税数据，协助政府准确研判经济发展形势，精准实施经济决策和宏观调控。例如，澳大利亚税务局强化数据驱动型决策，利用大数据作出管理、政策、运行和干预决策，特别是在深入了解纳税人需求和行为的基础上，借助分析技术开发更具针对性的服务产品，进一步改进服务和执法方式，防范税收风险。印度税务局推出税收征管业务应用系统（ITBA）和相互协商程序模块，记录其与国外税务机关之间的交流信息及相关资料，并据以调整纳税人申报收入，实现了“无纸化管理”。俄罗斯联邦税务局通过在纳税人的自然系统内嵌应用程序接口，动态采集、实时传输涉税数据，降低征管成本。此外，该局还引入增值税分析工具来监管商业交易及增值链，接入全国在线收银系统以全面收集零售信息数据；引入无线射频识别技术追踪商品的国内流通动态，并实现在线直接访问企业的电子财务系统、会计报表和税务报表，查看所有金融交易的功能。

　　五是纳税人数字信息保护。各国税务部门在数字化转型过程中，十分重视纳税人信息安全防护，尤其是关键涉税信息，并积极做好各类高强度网络攻击的应对。美国国内收入局（IRS）在内部及协同利益相关方持续推进技术、工具和流程现代化的过程中，注重防范日益增加的网络安全风险，如通过设置网络分段功能，限制用户和设备对IRS局域网（LAN）的非授权访问。日本国税厅为保障纳税人使用电子税务局时的信息安全，由税务局专人负责面对面发放身份识别ID和初始密码，并进一步优化移动设备客户端用户体验，鼓励纳税人通过移动设备进行电子申报。

　　（二）经验借鉴

　　一是前置服务引导纳税遵从。纳税服务的最终目的是实现纳税遵从，各国通过前移服务关口，引导帮助纳税人从一开始就确保遵从，化解税收风险。例如，在澳大利亚，纳税人可选择直接预填信息到个人所得税申报表，预填的信息包括来自雇主、银行和保险公司的工资、利息和个人医保数据。

　　二是工具集成实现定制服务。大多数纳税人需要的并不是现代感十足的高科技服务应用，而是简便易操作的服务体验。数字技术的进步和普遍应用为涉税数据的收集与分析带来了更多机会，也为税务部门深度了解纳税人需求、提供个性化服务创造了可能。各国税务部门都对现有的信息化服务工具进行整合集成，形成了一批功能齐全、操作简便、载体多样的数字化服务应用；同时，通过数据反馈分析洞察纳税人行为特点，更好满足纳税人的需求与偏好，优化服务路径，拓宽服务入口，改进纳税体验。例如，韩国国税厅认为，智慧服务具备“优化办税流程、提高线上服务效率、实现公平纳税”三大核心价值，自2019年起启动大数据中心并引入人工智能技术，为不同类型纳税人配置不同功能的人工智能助理，帮助其消除风险。

　　三是线上为主叠加线下补充。信息技术的广泛应用打破了原有相对稳定的时空限制，纳税人能够在任何时间、任意位置通过税务部门提供的线上服务完成办税缴费。尤其是在虚拟现实和移动互联网技术的支撑下，纳税人在线上仍然可以获得与现实一样的“有温度”、具备现场感的纳税服务。随着“元宇宙”的建设，线上线下的办税服务场所将加速融合。例如，在印度，纳税人遇到一些复杂的政策疑难时，可以在服务所内通过远程交互办税终端视频通话设备，与财政部、税务诉讼法院等多部门组成的税务专家团队线上沟通交流，实现“云”上解难题。

　　四是移动互联拓宽应用载体。相比网页应用，纳税人在获取政策资讯、办税缴费、现场支持等服务时，更倾向于移动应用。作为新一轮科技革命和产业变革中的关键技术之一，5G将与大数据、云计算、人工智能等技术深度融合，为经济社会各领域发展赋能。例如，韩国国税厅基于5G，开发了智能移动服务、电子税务VR应用、移动智能辅助三大系统，支持纳税人在手机端处理税务事项。澳大利亚电子税务局App支持IOS、安卓和WP系统，其用户涵盖不同纳税主体，包括个人纳税人、小微企业纳税人或超级基金托管人等，功能包括个人所得税申报、最近财年所得税报表进展跟踪、个人或金融机构信息查看和更新、养老金账户查看等。

　　四、关于我国数字化智慧化税费服务建设的建议

　　建设数字化智慧化税费服务体系是一个长期持续、分段完成的过程，不会一蹴而就。结合国外数字化智慧化纳税服务建设的经验，立足我国改革要求，本文认为，建设具有中国特色的数字化智慧化税费服务体系应聚焦以下四个重点。

　　（一）聚焦顶层设计，立足全局谋划

　　智慧服务建设不仅需要与当前数字信息技术的发展水平相适应，还需要强化顶层设计、做好总体部署，包括新技术的应用研发与资源的合理配置，以谋求更好的投入产出比。一是在顶层设计上，建立包含标准与法规制定、应用研发与管理、人才培养与发展、教育与职业培训、道德规范与安全等方面的良好机制；二是在技术研发上，组建国家税务总局层面数字技术研发中心，改变多头研发、重复投入的现状，用数字思维升级业务流程，用数字技术拓展应用领域，做好技术储备，保持较好的技术先进性；三是在资源配置上，组建“业务+技术”“总局+基层”“专职+兼职”“专家+税干”“企业+税局”的研发团队，打造业务与技术融合、理论与实践结合、需求与储备整合的资源配置格局。

　　数字化转型的本质就是以数据的自动流动化解复杂系统的不确定性，也就是解决两个基本问题：正确地做事和做正确的事。税费服务数字化智慧化转型的“智慧”核心在于：识别纳税人服务需求变化，准确判断纳税人办税办事需求并提供简洁适用的途径；同样也涉及两个基本问题，即纳税人的服务需求和税务部门所能提供的服务。因此，本文建议如下。一是“数据+算法”提升洞察力。依托“数字政府”建设，充分挖掘和发挥涉税信息在税源管理、经济分析等不同领域的价值，在把数据“联”起来的基础上，让数据“活”起来，利用不断扩容的税收大数据对每个纳税人行为进行全维“画像”分析，辨识其行为偏好、风险所在和服务需求，精准配置并投放各项资源，提供更加普惠、精准的税费服务。二是“采集+挖掘”提升应激力。以税收法规库和服务需求收集系统为基础，深度挖掘纳税人披露信息和第三方公开信息，主动适应纳税人服务需求的持续变化，快速、实时、精准地作出反应，提供便捷高效的服务工具。这不仅是一种“智慧”能力的体现，也是税费服务数字化转型的逻辑起点。三是“质量+效率”提升创新力。数字化智慧化税费服务不是简单的新技术应用的堆砌，而是立足质量、提升效率、讲求成本的服务体系的构建，重点在于服务能力的提升而不是新技术的展示，要集中力量首要解决在涉税咨询、纳税申报、代开发票等高频服务事项上的研发不够、资源不足的堵点。例如，实行“信息预填，确认申报”的新申报模式，推动纳税申报由制度遵从向信用遵从转变；建设从“信息互联”迈向“信用互联”的税费服务信息化体系等。

　　（三）聚焦工具集成，创优服务流程

　　将软件研发、流程优化、业务变革等内容有机整合起来，转化成为便捷、高效、多维的纳税服务能力，是建设数字化智慧化税费服务体系的最终目的。其中，开发应用数字服务工具是关键。基于数字化智慧化税费服务的特点，服务工具应当在操作上能够提供简洁、清晰、快捷、准确的良好体验，在功能上实现高度集成，即具备“连线即办”的全终端载体、“虚拟实境”的全业务场景、“不离不弃”的全时段助力、“化繁为简”的全智能支持等功能。当前，我国正在全面整合现有信息系统，建设全国统一的电子税务局，探索云计算等新技术的应用，深度融入全国一体化在线政务服务平台，不断提高税费服务的网络化、数字化、智能化水平，增强纳税人的获得感。下一步可在进一步推动执法、服务、监管合成的基础上，实现数据、技术、业务、组织的持续融合、同步提升，为纳税人提供更佳的办税体验。

　　（四）聚焦信息安全，构建一体防护

　　《“十四五”数字经济发展规划》明确指出，增强关键技术创新能力、增强网络安全防护能力。税务机关拥有海量的涉税数据，在用足用好税收大数据这个“金山银库”的同时，也要确保数据全生命周期安全。一是完善税收大数据安全治理体系和管理制度，加强安全态势感知平台建设。常态化开展数据安全风险评估和检查，健全监测预警和应急处置机制，确保数据全生命周期安全；加强智能化税收大数据分析，不断强化税收大数据在经济运行研判和社会管理等领域的深层次应用。二是联合国内信息技术领域的本土领军企业，优先应用具有自主知识产权的新数字技术。统筹多部门数据共享、跨部门平台建设必要的技术支持和硬件保障；强化数字资产安全保护，完善数据安全等级保护制度，加强重要数据安全防护和个人信息保护。三是构建一体化防护机制，保证纳税人和税务机关数据传输的保密性、安全性和整体性。可考虑使用安全套接字层（SSL）加密技术、数字认证或散列算法等类似加密协议，推广基于公共密钥基础设施（PKI）的数字签名技术等，以确保数据在传输过程中不发生任何改变。

 　课题组组长：张德志

　　课题组副组长：张科达 李军 汪海洋

　　课题组成员：李兵 刘磊 李欣 钱晶晶 魏龙妹 姜晨 贾奥晴 刘洋 何园园 潘祯祯