2022年的《政府工作报告》提出要实施新的组合式税费支持政策，坚持阶段性措施和制度性安排相结合，减税与退税并举。这其中，除了1万亿左右的新增减税政策外，重头戏是对增值税留抵税额实行大规模退税，预计全年退税规模约1.5万亿，力度之大，超出市场和社会预期。

　　增值税留抵税额，是纳税人在日常生产经营过程中，因当期进项税额大于销项税额而产生的待抵扣进项税额，在下期可继续抵扣。留抵税额并不是应纳税额的概念，而是纳税人向税务机关预付的税款，属于国家对纳税人资金的短期占用。

　　因此，增值税留抵退税并不是减税政策，而是将纳税人提前垫付的税款退还，但其对企业的实际减负效果却趋同于减税。

　　增值税留抵税额的产生主要有两种原因：一是时间性差异，即因销项税额和进项税额在时间上不匹配而形成留抵税额。如新成立企业筹办期间有大量的成本支出却无销售收入，或者企业短期内进行大额设备或存货投资，由此产生了巨额的待抵扣进项税额。二是制度性差异，即因进销项适用税率不同而形成留抵税额。我国增值税实行多档税率，其中适用低税率的行业主要有两种情况：一是为了平衡企业税负，对增值率较高的行业实行较低税率；二是为了消除增值税的累退性，对部分生活必需品和服务（基本为最终消费品或居民生活服务）实行低税率。这些低税率行业，容易因销售适用税率低于进项适用税率而形成留抵税额。

　　因时间性差异形成的留抵税额，会占用企业资金，影响企业现金流，增加企业财务压力。随着企业销售规模的扩大，留抵税额会慢慢得到消化。但在经济下行期间，留抵税额可能长期得不到弥补，加重企业资金压力。因制度性差异形成的留抵税额问题更为突出，因其无法随时间推移而自然消化，只会越滚越多，形成对企业资金的长期占用，乃至转变成企业真实税负。因此，在满足一定条件下，对增值税留抵税额予以退还，既是为了避免因留抵税额过大给企业造成资金压力，也是完善增值税制度、使低税率的制度安排得以落实的保障措施。

　　我国自2018年5月1日起，首次实施了增值税留抵退税改革，对装备制造等先进制造业、研发等现代服务业和电网企业一次性退还了增值税期末留抵税额。自2019年4月1日起，开始试行增值税留抵退税制度，对纳税人增量留抵税额给予全部或部分退还。这一政策，主要目的是缓解因时间性差异形成的留抵税额对企业——特别是先进制造业企业——的资金占用压力，鼓励企业增加投资、扩大再生产。同时，基于财政可承受能力的考虑，只对增量部分予以退税，基本未涉及存量部分。

　　今年《政府工作报告》进一步提出了要对留抵税额实行大规模退税。优先安排小微企业，对小微企业的存量留抵税额于6月底前一次性全部退还，增量留抵税额足额退还。重点支持制造业，全面解决制造业、科研和技术服务、生态环保、电力燃气、交通运输等行业留抵退税问题。这一政策安排，不仅退还企业增量留抵税额，而且退还存量留抵税额；不仅针对制造业，而且针对科研和技术服务、交通运输等适用低税率的服务业行业；不仅可以缓解因时间性差异形成的留抵问题，也在一定程度上解决了因制度性差异形成的留抵问题，减轻低税率行业企业的税负。

　　增值税留抵退税制度，需要在减轻企业负担和保证政府财政收入之间、在减轻管理压力和防范骗取退税之间取得平衡。今年安排特定国有金融机构和专营机构上缴利润为大规模留抵退税提供了财力支持。在存量留抵税额逐步得到消化后，下一步有望建立起规范、常态化的留抵退税制度，在动态上避免留抵税额规模的进一步扩大，这一方面对财政收入不会造成过大的压力，另一方面也有利于完善增值税制度、减轻企业负担。